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农村小学校长责权失衡与优化方略

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发表于 2020-5-10 01:22:57 | 显示全部楼层 |阅读模式
优化-免费yoqq农村小学校长责权失衡与优化方略yoqq资源(1)
州里以下的农村小学(以下简称“村小”)是我国教诲体系的神经末梢,也是我国学校体系中数目最为巨大、最为下层的构造单元,关系着教诲总体质量的提拔,以及教诲公平和中华民族巨大复兴中国梦的实现。村小一样平常规模小、发展程度较低,在人事、教诲讲授、经费等诸多方面受县级教诲行政部分、州里学区和中央校的向导和管理。作为法人的村小校长的责权关系及实在际运行,对校长向导力的发挥和村小的发展具有庞大影响。
自1985年《中共中心关于教诲体制改革的决定》提出“中小学渐渐实验校长负责制”以来,校长负责制成为我国中小学广泛实验的教诲向导体制。实践表明,校长负责制的实行总体符合当前教诲改革和发展的要求,对中小学教诲奇迹的发展发挥了紧张作用。但我们对天下419位村小校长的问卷观察发现,村小校长权责不对等的抵牾较为突出(差别地域、差别省份没有显着差别)。那么,村小校长应有哪些责权,在实际中其责权关系到底怎样,怎样改善、优化其责权关系?对这些题目的厘清,有助于改善我国村小及农村教诲发展生态。
一、村小校长的应有责权

在我国教诲体制中,公立中小学校长的权利泉源于整个国家公共权利体系的分配,村小校长作为任务教诲学校校长,根据“职、权、责相对应”的原则负担责任,理应有相应权利。
1995年,天下人大订定并通过的《中华人民共和国教诲法》对校长责权作出了规定:“学校的讲授及其他行政管理,由校长负责。”《教诲法》作为我国教诲的根本大法,其相干规定为学校校长负责制的实行提供了法律保障,也根本厘清了校长责权的范例,包罗专业责权与行政责权。
(一)专业责权
校长的专业责权重要是指校长在学校课程和讲授方面的管理责任以及与之相对应的向导权利。根据2013年教诲部出台的《任务教诲学校校长专业尺度》等文件,我们以为,村小校长的专业责权重要包罗以下几个方面。
一是向导构造讲授。一方面,校长要向导和构造学校的讲授工作,构造学校相干职员编订和实行学期、学年讲授筹划,并对教诲讲授筹划的实行环境举行引导和监视;另一方面,校长需按照国家或地方的相干规定以及门生、学校的现实环境,构造学校职员完成学校的课程设置、课本选用等。
二是评价赏罚。校长要领导全校教职职员依据学校现实环境制定相干稽核制度,并对全校教职职员的职责推行、教诲讲授、专业发展等环境举行稽核、评价,根据稽核效果对相干职员举行嘉奖或处罚,以包管学校的教诲讲授质量和西席队伍团体素质。
叁是引领发展。校长负有引领学校西席专业发展和发展,建立西席队伍的责任。固然,校长也有权通过多种途径促进自身的专业发展,不停提拔其向导力程度。在此底子上,校长要积极营造精良的西席学习的文化氛围和学校氛围,做好西席在职培训和相应的制度建立工作,渐渐引领全校教职工的举动到达专业尺度,确保门生的全面发展和学校的可连续发展。
(二)行政责权
一样平常而言,校长的行政责权重要是指负责学校的行政事件、行政运动和行政关系(包罗学校全体职员)的处置惩罚以及与之相对应的权利,旨在包管学校的团体运行以及学校发展目的的实现。1996年国家教委颁布的《小学管理规程》第8条规定:“小学校长全面负责学校的行政工作。”根据《任务教诲学校校长专业尺度》(2013)和《任务教诲学校管理尺度(试行)》(2014)等政策文件,我们以为,村小校长的行政责权重要包罗以下几个方面。
一是决议指挥。校长作为学校的最高行政主座和法人代表,对学校的统统行政事件有着终极决议和指挥的权利,同时负担相应的责任。此中包罗负责学校的机构设置、人事安排、职工福利等方面的工作,在充实听取学校教职工代表大会心见的底子上,校长有权作出终极决断,学校的各部分、各成员均应服从校长的指挥。
二是人事管理。校长有权对全校教职工的引进和退出举行全程管理,并对其负责。校长应本着尽大概进步学校运作服从的原则,在报请上级教诲行政主管部分审批的条件下,对学校教职工举行定岗、定责,对符合聘任条件的教职工颁发聘任证书并签署聘任条约,对犯有庞大错误、造成恶劣影响的教职工举行解聘,不停优化学校教职工队伍。
叁是财政管理。这里重要指对学校资金、装备利用与管理方面的权责。校长有权对上级拨付的教诲资金、社会捐助和学校创收等费用,按照财政规章制度举行公道安排和利用,并对其利用环境负责。校长有权根据校舍校产的现实利用环境举行添置、维修,并做好相应的妥善保管工作,不得随意变更和转让学校的装备、地皮和房屋等。
二、村小校长责权失衡的实际镜像

(一)应有权利与实有权利不匹配
关于村小校长的权利,调研对象中70.5%的村小校长以为“现实权利不敷”,24.1%的以为“说不清”。村小校长的应有权利与现实权利不匹配,现实权利不敷重要体现为叁方面。
1.人事权不充实
作为村小的行政最高负责人,校长理应有权对学校内部的各种人力资源举行公道设置和调解,《教诲法》第二十八条也规定:“校长有权聘任西席及其他职工,实行嘉奖和处分。”但从实际环境来看,29.5%的村小校长以为本身的人事权不充实,57.8%的村小校长以为本身险些没有人事权。详细地,有97.6%的村小校长以为本身没有学校西席的招考、雇用的权利;当学校出现不及格西席时,98.2%的村小校长以为本身无权辞退;40.7%的村小校长以为本身“没有权利”对西席实行嘉奖和处分。
对于村小来讲,受传统行政管理体制的影响,其人事权大多在上级教诲行政部分的人事主管单元和州里学区。学校中层管理职员一样平常由县级教诲行政部分任免,而对于西席的雇用和分配,也一样平常都由县级人事部分会同县级教诲行政部分来运作,将雇用的西席分配给州里学区,而州里学区每每会优先思量州里学校,导致有22.8%的村小校长以为近叁年学校新进的西席不是学校所急需的。村小校长人事管理的无权作为,使学校向导和西席各行其是、各自为政,难以结成共同体,而村小校长则成了名副实在的“管家婆”。
2.财权不完备
村小校长财权不完备、不充实的重要缘故原由有二:一方面,村小一样平常规模小、数目多,且分布分散,许多地方为了方便教诲讲授经费的管理,大概是“担心经费利用不规范”,不给村小放权;另一方面,财权是焦点权利,州里学区以为控制财权是可以或许控制村小的最有用本领,以是将村小的财权压缩收紧。以为村小校长的财权“不充实”和“险些没有”的校长分别占50.9%和19.1%,50.6%的村小没有独立的银行账户。
在经费利用方面,96.6%的村小要先将凌驾1000元的付出预算上报州里学区,而拨付每每必要经过州里学区考核后才气下拨,经费的详细利用环境,要上报州里学区考核。云云烦琐的步伐,导致村小的一些急需经费付出和机动利用经费的项目被迫流产。而且,村小校长对于学校经费没有完备的利用权,学校列支的项目和数目也受到严酷的控制。有村小校长坦言:“当局用于学校基建和仪器购置的财务拨款,详细用在哪儿、用多少,全由上级部分和州里学区说了算,我们根本插不上话。”
3.办学自主权不敷
以为村小校长的办学自主权“不充实”和“险些没有”的校长分别占56.9%和18.0%。详细来看,关于村小的发展规划及实在施,39.4%的村小校长以为“完全由上级教诲主管部分说了算”,不敷12%的校长以为“学校说了算”。就学校招生规模和数目,43.6%的村小校长以为“完全由上级教诲主管部分说了算”,不敷22%的村小校长以为“学校说了算”。校长个人的办学头脑和理念在学校的落地,仅有16.0%的村小校长以为“完全可以本身做主”。可见,村小的发展规划、招生规模等事项,大多由县、州里教诲主管部分和州里学区决定。云云,村小校长实在仅仅是村小的被动管理者,而非自动办学者。
教诲主管部分和州里学区对村小事件的大包大揽,使村小校长的办学自主权不充实。久而久之,一方面导致村小校长出现了对村小发展的“群体偶然识”,极大地影响了校长的办学积极性和抱负理想的实现;另一方面导致村小办学缺乏个性和特色,千校一面,活力不强,发展后劲不敷。
(二)责任与权利不对等
同是校长,村小校长现实上担负着诸多相对于都会学校校长、大规模学校校长之额外的工作和责任。对内,不少村小校长不但必要面临学校西席少、流失严峻的题目,还要面临占比力大、缺失家庭教诲的门生以及受教诲程度偏低、教诲观念落伍的门生家长,更要想方想法地做好“控辍保学”工作。对外,村小校长要奔忙周旋于村委、县乡级当局部分和教诲行政部分来办理学校的运动经费、基建和汗青欠账等题目。观察中,96.9%的校长以为“责任过多”,98.8%的校长以为“责任大于、多于权利”,由此导致的责权不对等也是其责权失衡的一个紧张体现。在此仅以门生安全责任为例。
当前,村小有大量留守儿童,多数村小有大量的投止门生,这使村小校长一定要担负大量繁重的门生安全责任,“门生安全、不失事”成为部门村小校长的最大盼望。观察中83.6%的校长以为,实际中学校的工作“门生安全第一”,而教诲讲授和西席发展天然居于次要位置。有很多村小的门生校外实践运动被取消,94.5%的校长以为最重要的缘故原由是“学校担心门生出现安全题目”。别的,35.0%的村小校长以为门生在放学后校外发生的饮食安全、人身安全、交通安全等题目,究竟上学校“负担责任”。现在,门生安全已然成为悬置在村小校长头上的一把“利剑”,这导致“不求有功,但求无过”成为一些村小校长的为“官”之道。村小校长负担了本不应负担的责任,一方面加大了校长的管理压力,另一方面也使校长不能很好地尽职权内的责任。
(叁)行政责任多于专业权利
一样平常而言,校长的行政责任重要包罗负责学校内部的行政事件和教诲主管部分交办的其他行政事件的责任,旨在包管学校的团体运行以及学校发展目的的实现。而校长的专业权利重要表现为对学校课程和讲授的向导权、引领动员西席专业发展的权利。抱负中的专家型、教诲家型校长,除了要担负须要的行政责任以外,更紧张的是利用、表达相应的专业权利。
但从实际环境来看,89.4%的村小校长以为“村小校长的行政责任多于专业权利(包罗引领学校讲授、促进西席发展等方面)”。常常感到学校内部的行政事件“过多”和“较多”的村小校长分别占60.9%和34.8%。以为学校内部的行政事件对教诲讲授“有很大的负面影响”和“有肯定的负面影响”的村小校长分别为38.7%和59.4%。村小校长整日忙于处置惩罚学校内部的行政事件,且事无巨细,难以分出轻重缓急,对于其具有的专业权利的利用和表达每每无暇顾及、力有未逮,天然就出现了“事件型”“集会式”的校长。
除此之外,承办和应付教诲主管部分和其他部分交办的其他行政事件的行政责任,干扰了村小校长专业权利的利用,也干扰了村小正常的教诲讲授运动。以为村小校长及其村小承办和应付教诲主管部分的行政事件“过多”和“较多”的校长分别为58.9%和38.8%,以为这些行政事件对村小教诲讲授、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为48.4%和26.4%;以为校长及其村小承办和应付非教诲主管部分的行政事件“过多”和“较多”的校长分别为68.9%和28.3%,以为这些行政事件对村小教诲讲授、学校发展“较少有利”和“很少有利”的校长分别为44.4%和43.8%。
上述行政事件重要包罗叁大方面。一是上级部分对村小的督导、查抄运动频仍,款式繁多,且大多数运动必要村小提前预备各种质料,而且在查抄运动的过程中,村小校长要迎来送往,全程陪伴。二是村小校长要常常脱离学校,去到场上级部分召开的集会,劈面报告环境,有时间还会被硬性要求到场与教诲毫无关联的部分的工作集会。上一学年脱离学校、去到场上级部分构造的集会15次以上的村小校长占到41.4%,有的集会乃至必要村小校长在来回路途上花一整天的时间。叁是上级部分下发的文件多,且多数是与村小教诲讲授和学校发展无关的文件,但都要求校长实行落实。上一学年,30.5%的村小收到各个上级部分下发的文件凌驾200份,以为这些文件与村小教诲讲授和学校发展“较少有关”和“很少有关”的校长占比分别为44.6%和16.5%。这些环境使村小校长疲于应付,难以静下心来关注学校的教诲讲授工作以及自身专业素质和程度的进步。
多重的“责任人”身份,使村小校长负担了过多本不应负担的行政责任,在这种环境下,校长很难真正饰演勤学校管理者和教诲者的脚色,运用好应有的专业权利。2019年10月,“湖南湘西西席李田田”变乱同样反映出村小校长的相干行政责任过分干扰其专业权利的题目,也干扰了村小正常的教诲讲授,同时也折射出村小在整个教诲管理体制中的边沿职位,以及西席和校长的弱势职位。
叁、村小校长责权失衡题目的归因

教诲主管部分和州里学区的权利太过会合,对村小校长的事件干预过多,一定会造成校长的现实权利被窄化,责多权少和责大权小的责权不对等,以及行政责任多于专业权利,这些都严峻拦阻了村小校长的专业发展和管理程度的提拔,也成为制约村小发展的紧张因素。因此,有须要找到村小校长责权失衡题目的缘故原由,以便有针对性地提出相应的办理计谋。
(一)法律政策的界定不清楚
村小校长在实际中的责权失衡题目,在很大水平上源于法律政策自己的缺陷,即相干法律政策条文对校长权利的界定带有肯定的含糊性。以为相干法律政策条文对校长权利的规定“很含糊”和“有肯定的含糊性”的村小校长的比例分别为33.0%和49.2%。
《教诲法》规定,校长的职责是“负责学校的讲授及其他行政管理”,其第二十八条对学校及其他教诲机构的权利作出了规定,但是学校构造的权利并非等同于校长个人的权利,从内容上来看,《教诲法》对校长的权利并没有作出明白界定。1991年6月原国家教诲委员会颁发的《天下中小学校长任职条件和岗位要求(试行)》明白指出,校长的重要职责包罗:全面贯彻和实行党和国家的教诲方针、政策、法规;认真实行党的知识分子政策和干部政策;全面主持学校工作;发挥学校教诲的主导作用。这些要求固然涵盖面较广,但是在详细实行过程中,村小校长应该怎样负担责任、负担哪些详细责任并没有作出明白规定。责任界定的不清楚每每轻易导致村小校长在实际中负担过多的职权外的责任,权利则相对弱化,村小校长的权与责体现出相对的不同等。《任务教诲学校校长专业尺度》(2013)从规划学校发展、营造育人文化、向导课程讲授、引领西席发展、优化内部管理、调试外部情况这六大方面(共60条)详细规定了校长的专业职责,对校长的权利则没有提及。
由于缺乏明白的法律政策依据,加上学校的教诲讲授和行政事件错综复杂,而且每一种权利又都存在范围界限的题目,这就使校长在详细的办学和管理过程中难以恰到好处地实行其权利。
(二)教诲管理体制的悲观影响
起首,从村小及其校长的角度来讲,在教诲体系行政内部,为了确保各项教诲政策和制度得以贯彻落实,我国渐渐创建起一种精密的、自上而下的教诲行政管理体制。受整个教诲管理体制的影响以及村小自身发展特性的限定,在县域内,我国根本形成了从区县教诲局到州里学区,再到村小的层级式、从属性的管理模式。村小校长自上而下地受县教诲局、州里学区的向导和管理,而且大多村小校长没有行政级别。一方面,村小作为详细实行国家意志、贯彻教诲方针政策的“乡村中的国家”,其筹建与经费的拨付大多由上级当局及教诲主管部分负责,经过州里学区划拨,因而村小校长不得不按上级部分的意志行事。另一方面,村小校长的产生大多是上级教诲主管部分直接任命,存在着肯定的上下级从属关系,天然地,村小的发展规划、西席的调配和学校经费的管理大多由教诲主管部分控制。
其次,从州里学区和县级教诲行政部分的角度来说,州里学区和县级教诲行政部分都是由详细的个人构成的,而个人和构造都具有“理性经济人”的本质。一方面,任何政策的实行都是对长处的重新分配和调解,州里学区和县级教诲行政部分出于对自身长处的思量,一定会重新表明和实行教诲政策。另一方面,权利即资源,州里学区和县级教诲行政部分想要牢牢把握权利资源,举行教诲行政。别的,一些地方的州里学区和县级教诲行政部分,担心将权利下放给村小校长后,村小校长滥用、乱用权利,给村小教诲带来杂乱,进而影响本地教诲荣誉与政绩。再有,48.0%的村小校长以为村小上级教诲行政部分工作职员的素质“一样平常”,一些地方的州里学区和县级教诲行政部分职员头脑觉悟较低、缺少民主意识,传统官本位头脑严峻,在教诲行政过程中不能驻足于全局,专横独裁,将权利高出于法律政策之上。
末了,从跨部分的角度来看,我国许多行业存在着上级对下级跨界行政管理的题目,教诲体系也不破例。实际环境中,村小校长要承办和应付很多来自非教诲主管部分的上级部分交办的其他行政事件,其根源就在于上级部分对教诲的跨界管理和干预,这也与教诲体系在整个国家行政体系中的弱势职位相干。
(叁)村小校长的素质不高
“打铁还需自身硬。”现在村小校长一样平常都由其上级部分(重要是州里学区、县教诲局)直接任命,对于其向导程度并没有举行严酷的稽核,而且在这一过程中极易产生权钱生意业务,导致村小校长的素质和本领很难过到包管。
只管《任务教诲学校校长专业尺度》中全面涵盖了对校长的理念、本领、素质的要求,但由于我国城乡、校际差距恒久存在,使部门村小校长在理念、本领、素质方面与这一专业尺度仍有不小的差距。观察中,高达38.7%的村小校长以为村小校长的素质“一样平常”。我们相识到,相称多的村小校长在任期间,由于无暇顾及自身专业素质和程度的进步,存在头脑观念落伍、教诲理念掉队、本领程度低下、不尽职尽责等多方面的题目。固然比年来针对农村校长的培训项目不在少数,但是村小校长向导力的得到并非一挥而就,部门校长只管拥有丰富的讲授履历,但是缺乏对学校发展的科学规划,对学校管理也仅仅停顿在履历层面,对政策所赋予的人事管理、经费利用和教诲讲授等相干权利不能很好地利用,乃至发生滥用职权的案例,这也使部门村小校长失去了州里学区、县教诲局的信托。
四、优化村小校长责权关系的计谋及发起
村小校长是学校发展的魂魄和关键地点,深刻影响着教诲改革历程和农村教诲发展。怎样走出“一管就死”“一放就乱”的怪圈,优化村小校长的责权关系,是当下亟须办理的题目。
(一)明白权利:增强研究和法制建立
增强村小校长责权的相干研究。研究者要从政策法律的角度,走进村小,走近村小校长,深入调研,在学理层面创建起既符合客观现实又能引导教诲实践的校长职责和权利体系,明白校长的责任和权利界限。
加速订定《学校法》及相干配套的法律法规。根据现在村小校长责权失衡近况及出现的一系列题目,充实联合我国当前政治、经济、社会发展的配景,思量学校管理的发展趋势,加速订定《学校法》及相干配套的法律法规,进一步明白校长的详细职责与权利,以及村小与州里学区、州里教诲主管部分、当局之间的关系,得当限定州里学区与州里教诲主管部分的权利,从而包管村小校长权利的实行有法可依、有章可循。
同时,为了防止校长的权利滥用,还要创建有用的监视机制,将权利关进制度的笼子里。州里学区要创建校长、校党支部、教代会、州里学区、州里教诲主管部分五者之间相互监视和相互制约的制度,着力进步村小管理的科学性和民主性。对于村小校长的选拔和任用题目,州里学区要创建相应的稽核和评价机制,从源头上包管村小校长队伍的团体素质。
(二)赋予权利:让村小校长有权可用
校长负责制的实行实质上就是要突出学校的办学自主权,包管校长权利的有用发挥是实现学校管理当代化和推动学校发展的紧张条件。为此,上级教诲行政主管部分应实现肯定的职能变化,改变已往“统得过死,管得过宽”的传统管理模式,大处着眼,小处放权,变微观管理为宏观引导,让国家赋予校长的各种权利真正落实到村小校长手中。切实进步州里教诲主管部分和州里学区职员的头脑程度和素质,树立全局观念。将须要的人事管理权、经费利用权和教诲讲授管理权直接下放给村小校长,创建村小校长对州里学区直接负责的机制,使其在职权范围内充实利用应有权利,而非由州里学区间接受理。
第一,赋予村小校长肯定的人事管理权,包罗对向导班子的组建、对西席聘任与辞退以及一样平常的人事管理等。对于新分配的西席,校长可与上级教诲部分签署条约,学校在肯定限期内对其举行观察,不及格的西席可以予以清退处置惩罚,从而办理村小西席数目短缺、西席素质低劣等题目,不停提拔村小校长的权势巨子性与话语权,推动村小康健有序发展。
第二,在教诲经费管理方面,一方面要创建相干教诲投资政策,包管村小办学经费按时、足额发放和利用的透明化;另一方面要取消州里学区的调配权,为村小设立独立的银行账户,将教诲经费管理权直接下放给村小校长,使其可以或许根据本校现实环境,将经费真正用于村小硬件和软件办法的改善。别的,应将教职工工资的发放权下放到每个学校,由学校同一管理和把握,按照西席的现实出勤、稽核等环境发放工资和补助,从而有用变更西席工作的积极性,包管村小校长对于学校西席的管理权。
第叁,赋予村小校长肯定的教诲讲授管理权,从而实现以校长为焦点的校本管理,使其在权利范围内充实发挥个人聪明和本领,州里学区和上级教诲主管部分给予相应的支持和有用的发起。州里教诲主管部分及州里学区应只管淘汰不须要的查抄和督导运动,对于村小的教诲讲授管理,应从学校现实出发,从大方向上把握学校的发展,并为学校发展和教诲讲授提供须要的物力、人力资源的支持。
(叁)用好权利:提拔村小校长的自身素质
一个好校长可以成绩一所勤学校,村小校长应着力提拔其自身素质。第一,要充实发挥校长的个人自主性,充实相识地域总体,共情上级向导的难处,并给予充实的明白和体贴,自动夺取上级向导的支持。同时,要树立肯定的维权意识,依法维护个人权益,对于上级向导的要求和做法如有差别意见,应按照相干规定公道正当申述。第二,通过到场农村校长培训、增长阅读量、走访名校等方式,切实进步自身素质,树立精确的教诲观念,在鉴戒他人治校履历的底子上充实联合村小的自身特点,不停提拔本身的工作本领和管理程度,渐渐改善学校的向导体制和办学观念。变化已往“等、靠、要”的传统观念和做法,在不违背法律法规的条件下,充实发挥个人的主观能动性,积极创造条件。第叁,要增强法制及维权方面的学习,提拔自身的法制意识,在法律规定的条件放学会用权以及适当用权,进而实现从“不治”转向“善治”。
作者:

周晔/西北师范大学西北少数民族教诲发展研究中央研究员,西北师范大学教诲学院传授,博士生导师;

张文斌/西安思源学院教诲学院西席,教诲学硕士
本文转载自《中国教诲学刊》2020年第四期,着作权归原作者全部。文章为作者独立观点,不代表芥末堆态度,转载请接洽原作者。
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